加快人地钱挂钩体制机制改革 

　　让基本公共服务真正“随人走”

　　——解读《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》

　　近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》），明确提出由常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。这是继“十五五”规划《纲要》提出全面推进常住地提供基本公共服务后，国家层面出台的首份系统性政策文件，聚焦未落户常住人口在教育、住房、社保、医保、就业、社会救助等方面的急难愁盼，提出一系列增量政策、细化举措和实施要求，推动公共服务资源配置与常住人口规模、结构和需求相匹配，加快人地钱挂钩体制机制改革，健全常住地提供基本公共服务长效机制。

　　回应民生关切：基本公共服务供给更加适应常住人口需求

　　推行常住地提供基本公共服务，是践行以人民为中心发展思想的重要举措。习近平经济思想研究中心主任、研究员史育龙认为，基本公共服务连接千家万户，关系群众最关心、最直接、最现实的利益问题。对未落户常住人口而言，孩子能不能在常住地上学，住房困难能不能得到缓解，就业地能不能参保，看病报销能不能更加便利，遇到突发困难能不能及时得到救助，都是千万个家庭现实而具体的民生关切。《意见》坚持从群众急难愁盼出发，推动基本公共服务供给更加适应常住人口实际需求，把群众身边事办成暖心事，切实增强未落户常住人口的获得感。

　　从城镇化进程看，这一制度安排具有深远的战略意义。中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力表示，推行常住地提供基本公共服务，有利于促进农业转移人口市民化。据统计，2025年末在城镇居住的进城农民工有1.3亿人，再加上随迁子女和老人，进城农民工及其随迁家属在1.7亿人左右。这类群体最关心的是稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。同时，县城和县级市城区常住人口已从1.93亿人增至2.55亿人，当前，农民到县城安居、返乡人群首选县城的现象很普遍，今后一段时期县城常住人口仍将持续增长。这类群体最关心的是就医养老、子孙教育、兜底保障等问题。这些都对公共服务配套提出了更高要求。此外，都市圈同城化进程中，城市间流动人口对社保关系转移接续、异地就医直接结算等需求日益迫切。《意见》的出台，正是对这三类群体核心关切的系统性回应。

　　值得注意的是，《意见》明确提出“一城一策”的推进思路。高国力认为，我国城市和县城数量多、类型丰富，既有超大特大城市，也有一般城市和县城，既有人口流入地，也有人口流出地。不同类型城市的基本公共服务供给和需求各不相同，必须因城施策、因地制宜，避免“一刀切”。“这就要求通过开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，综合考虑服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力的要求，不断优化服务设施建设和运行管理，切实保障基本公共服务资源合理高效配置。”

　　聚焦急难愁盼：教育、住房、社保等关键领域的精准发力

　　《意见》围绕未落户常住人口最关心的几大领域，提出了一系列增量政策和细化举措，体现了“小切口、大民生”的政策取向。

　　在随迁子女教育方面，《意见》打出了“组合拳”。学龄人口流入多的城市政府做好存量学位资源挖潜和整合利用，按需新增学位，巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例。对暂时无法保障义务教育阶段公办学位的随迁子女，常住地政府切实落实购买学位责任，减轻随迁子女家庭的教育支出负担。同时，推动将随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围。落实符合条件的随迁子女在常住地参加升学考试政策等。史育龙认为，相关部署抓住了流动人口家庭最牵挂的问题，有利于促进教育机会公平，增强流动人口家庭在常住地长期发展的信心。

　　在住房保障方面，《意见》推动覆盖面稳步扩大。推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。这一举措直击“新市民”租房难、租房贵的痛点，有助于实现“住有所居”的基本目标。

　　在社会保险和医疗保障方面，《意见》着力破除制度壁垒。全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制，引导支持各类劳动者在就业地参加职工社会保险，健全农民工、灵活就业人员、新就业形态人员参加社会保险制度。加强常住地基本医疗保障，加力落实持居住证参加城乡居民基本医疗保险政策，加强异地就医直接结算管理服务。

　　在就业服务和兜底保障方面，《意见》兼顾“发展”与“底线”。强化就业基本公共服务，按规定落实就业援助政策，做好未落户自主创业人员创业扶持。逐步将未落户常住人口纳入常住地儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围。

　　强化要素保障：健全“随人走”的长效资源配置机制

　　常住地提供基本公共服务，不能仅靠政策号召，更需要坚实的要素保障和制度支撑。《意见》从空间布局、梯度供给、财政转移支付、建设用地、区域共建共享、协同经办等多个层面构建了完整的保障体系。

　　当前，我国区域人口增减分化态势较为明显，为基本公共服务资源配置带来新的挑战。部分人口流入地学校、医院、养老、育幼等设施供给滞后于需求增长。中国宏观经济研究院社会发展研究所所长刘旭表示，《意见》要求开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，按常住人口和服务半径完善设施布局，加强人口流入地基础教育、医疗设施等资源配置，推动公共服务设施从“静态布局”转向“动态适配”，使资源配置更加精准高效。

　　随着人口持续流入，一些地方财政保障能力与公共服务支出需求之间还存在一定差距，现有转移支付制度与常住人口挂钩方面仍有优化空间。《意见》明确提出完善财政转移支付机制，根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法，并鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持，促进市县财权与事权相匹配，让人口流入地在接纳外来常住人口时“接得住、担得起”，提高地方政府积极性，保障制度平稳有序推进。

　　针对用地配置问题，《意见》提出，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增加人口流入地民生建设用地指标，优先保障学校、医疗卫生机构、保障性住房等建设需要，优化用地结构和空间布局安排，推动土地混合开发利用、用途合理转换、盘活存量闲置资源，从空间载体上支撑了“服务随人走”的落地实施。

　　针对随迁子女教育、异地就医等跨区域流动中的高频事项，《意见》提出推广居住证互通互认、常住年限或常住积分转换等经验，保障流动人口连续享有基本公共服务，探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域或以省、城市群、都市圈为单位先行先试，逐步扩大实施范围。推动城市群、都市圈跨行政区合作办学办医，鼓励中心城市的优质中小学与周边市县学校建设学校共同体、高水平医院与周边市县现有医疗机构打造医疗联合体，促进基础教育和医疗资源均衡配置，引导城市群、都市圈人口合理分布。

　　“推行常住地提供基本公共服务是一项系统性、渐进式改革。各地人口流入规模、公共服务基础和财政承受能力不同，推进过程中既要积极作为，也要稳妥有序，坚持尽力而为、量力而行。人口流入城市和县城要加大基本公共服务供给力度，增量资源优先保障未落户常住人口公平享有基本公共服务；超大城市要按照常住人口规模目标，转变城市发展方式，因城施策积极探索；人口总量稳定或流出的城市和县城要根据实际居住人口数量和结构优化资源配置，做到提质增效。”史育龙表示。

　　推行常住地提供基本公共服务，是顺应人口流动规律、提升城镇化质量、释放内需潜力的关键之举。下一步，关键在于各地结合实际抓好落实，在财政可承受、服务可持续的前提下，稳步推进各项举措落地见效，让每一个为城市奋斗的人都能在常住地安下心、扎下根、有奔头。