全国工程勘察设计大师　中国城市规划设计研究院原院长　王　凯

　　党的二十届三中全会明确作出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”的改革部署，要求城市更新从“工程实施”升级为“系统性制度变革”。近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），以专章的形式，对“十五五”时期建立城市更新政策体系作出具体安排，明确了深化改革和制度创新的路线图、任务书。

　　城市更新制度建设成效显著

　　党中央高度重视城市更新工作。习近平总书记多次对城市更新工作作出重要指示批示，党的二十大和二十届三中、四中全会、中央经济工作会议、中央城市工作会议等对城市更新作出一系列部署，城市更新的政策制度不断完善。

　　顶层设计加快成形。2025年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》先后出台，明确了城市更新的总体要求、主要任务和支撑保障。这是党中央、国务院对持续推进城市更新行动作出的系统全面部署，是指导实施城市更新行动的纲领性文件，为全国城市更新工作指明了方向。

　　要素保障持续加力。资金保障方面，不断加大中央预算内投资、超长期特别国债投放力度，加大各类中央财政专项资金支持，多地通过财政奖补、税费减免、贷款贴息等方式支持城市更新，金融机构持续加大信贷投放、创新工具产品，为城市更新拓展资金来源。用地保障方面，出台存量土地复合利用、用途转换、过渡期支持等系列政策，初步破解规划调整难、用途转化难、功能兼容难等问题。

　　地方实践不断深化。多地以地方性法规等文件为核心依据，配套关键领域支撑政策、技术标准和操作指引，构建城市更新“1﹢N﹢X”政策体系。目前，累计4省20市出台城市更新条例，各地出台城市更新支持政策超1000个，涵盖规划衔接、资金支持、土地利用、项目审批等重点领域。

　　“十五五”时期持续完善城市更新政策制度的思路

　　习近平总书记强调，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力。当前我国城市更新已从探索试点转向系统实施，加快完善制度政策体系、构建可持续城市更新模式，既是高质量推进城市更新的现实需要，也是建设现代化人民城市的长远之策。

　　要强化政策制度的系统性。在“十四五”形成城市更新顶层设计和搭建政策制度“四梁八柱”的基础上，“十五五”期间要进一步丰富规划、土地、财政、金融、审批、法治、标准、科技、人才等全链条配套政策，持续优化和完善适应城市内涵式发展的政策制度，为建设现代化人民城市提供根本性、全局性、长期性制度保障。

　　要强化政策制度的落地性。高质量推进城市更新最终要靠项目实施来落实。国家“十五五”规划纲要明确要求健全城市更新实施机制，就是要在建立政策框架的基础上，进一步打通落地实施的“最后一公里”，明确各项政策制度的操作路径，确保可落地、可实施，以制度化、规范化保障城市更新行稳致远。

　　要加大重点领域的政策支持力度。目前，城市更新资金筹措仍面临较大压力，对财政投入依赖较高；大规模增量建设时期形成的土地和规划管理制度不适应功能转换和混合利用等存量盘活需求；市场主体积极性不高，多元参与机制仍需探索。必须坚持破立并举、先立后破，进一步加大投融资、土地、多元主体参与等重点领域的改革创新，为高质量推进城市更新提供更有力保障。

　　聚焦完善重点政策，系统支撑城市更新工作

　　《规划》围绕实施机制、资金保障、土地利用、房屋安全、多元参与、法规标准、科技人才七大重点领域，加快构建系统完备、协同高效的城市更新政策体系。

　　坚持规划引领，完善城市更新实施机制。《规划》要求“先体检、后更新”，健全城市体检与城市更新一体化推进机制，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，强化项目全周期管理，健全常态化储备、动态化调整、滚动式实施的工作机制。进一步优化规划调整机制和项目审批制度，实施城市更新统计调查制度。

　　多元筹集资金，构建可持续投融资体系。城市更新资金需求量大、回收周期长，必须统筹财政、金融、市场等多元渠道，加快形成稳定可持续的资金保障机制。《规划》聚焦财政撬动、金融赋能、社会资本参与三个关键环节，完善资金统筹、产品供给、收益共享与风险共担机制，不断提升城市更新资金平衡能力与市场化可持续水平。

　　创新用地政策，支持盘活存量土地。城市更新的核心在于存量提质、挖潜增效，《规划》提出围绕土地混合利用、功能转换、土地供应管理、产权登记等关键环节更大力度深化改革，健全规划衔接、过渡期支持、弹性出让、地价计收、不动产登记等政策制度，鼓励多主体合作改造，最大限度释放存量土地潜能。

　　坚守安全底线，健全房屋全生命周期管理。安全是城市更新的底线要求，《规划》强调建立房屋定期体检、安全管理资金和质量安全保险三项制度，加强源头防范、综合治理，构建全流程、全覆盖、全生命周期的房屋安全管理长效机制，让房屋安全管理有路径、有保障。

　　推动共谋共建，构建多主体协同参与机制。城市更新是既有利益基础上的再创造、再分配，需要政府、市场、社会同向发力。《规划》提出以共建共治共享为导向，充分发挥政府引导、市场运作、公众参与、专业支撑作用，健全企业参与、居民协商、智库助力的协同机制，充分凝聚各方力量、畅通民意表达、化解矛盾风险，形成多方联动、高效协同的城市更新治理格局。

　　加快建章立制，推进法规标准体系建设。法治是城市更新行稳致远的根本保障，要坚持立法先行、标准引路。《规划》部署有序推进城市更新领域法律法规制修订，支持地方出台针对性法规。加快构建符合更新改造特点、贴合实际的标准体系，完善城市设计、城市体检、历史文化保护、基础设施等标准规范，推动城市更新有法可依、有标可循、规范运行。

　　强化创新赋能，夯实科技人才支撑保障。高质量推进城市更新离不开科技创新与专业人才的有力支撑。《规划》提出加强城市更新科研力量，建设城市更新重点领域科技创新平台基地，聚焦关键技术和装备开展科研攻关；推进城市更新学科建设，完善人才培养体系，加强专业培训，为城市更新持续注入创新动能与智力支持。

　　构建可持续城市更新模式和政策法规，本质上是一场城市发展理念与治理体系的深刻变革。立足“十五五”新起点，要以改革创新为牵引，以更加完善的政策体系保障城市更新规范有序、常态长效推进，为建设现代化人民城市提供坚实基础。