“十五五”规划《纲要》指出，大力发展创业投资，多渠道拓宽中长期创业投资资金来源，发挥国家创业投资引导基金、国家级并购基金作用。近期，多地发布的“十五五”规划《纲要》也纷纷聚焦国家创业投资引导基金。这只由千亿级超长期特别国债支撑的“航母级”基金，重点锚定未来产业培育与关键核心技术攻关，直指人工智能、量子信息、生物制造等前沿领域。

　　全国政协常委、中国企业财务管理协会会长、中国税务学会副会长、中税网事务所集团总裁张连起接受本报记者专访时表示，国家级创业投资引导基金，绝非普通财政注资或市场化母基金，而是承接国家科创战略、贯通科技—产业—金融循环、完善顶层资本配套的核心战略载体，具有不可替代的枢纽作用。

　　2025年12月26日，国家创业投资引导基金启动，京津冀创业投资引导基金、长三角创业投资引导基金、粤港澳大湾区创业投资引导基金三只区域基金设立运行。该基金使用超长期特别国债资金出资，在国家层面由财政出资1000亿元，在区域基金、子基金层面积极鼓励社会资本参与。

　　多地“十五五”规划《纲要》对创业投资和国家引导基金作出明确部署。北京市指出，发展创业投资，培育长期资本与耐心资本，用好国家创业投资引导基金，推动更多央企在京设立创投基金，高质量建设国际创业投资集聚区。上海市强调，充分发挥长三角创业投资引导基金引领带动功能。江苏省明确，积极引进国家创业投资引导基金、社保基金等。安徽省指出，建立未来产业投入增长和风险分担机制，参与国家创业投资引导基金长三角区域基金组建运营。广东省表示，构建创新创业投融资体系，培育高质量创业投资机构，实施国有创投机构、国资基金容错免责机制，引导资本投早、投小、投长期、投硬科技，促进“科技—产业—金融”良性循环，支持市场化并购重组，畅通创业投资退出渠道。福建省提出，大力发展创业投资，多渠道拓宽中长期创业投资资金来源。

　　这意味着各地已从过去“拼返投、拼补贴、拼落地”的招商思维，转向围绕国家引导基金提供的长期资金供给来组织本地科创金融生态，比如北京主打央企与总部集聚，上海锚定国际金融中心与科创板联动，长三角腹地侧重产业承接与未来产业先导区，大湾区则延续市场化创投的先发优势。这套分工本身，正是引导基金不设返投、但按创新密度布局区域基金的逻辑延伸。

　　张连起认为，从战略定位来看，国家创业投资引导基金是国家重大科创工程的资本锚点与定向引流器。相较于碎片化的财政补贴、短期化的市场资本，国家级引导基金以国家战略为导向，精准对接重大工程源头创新、关键核心技术攻关、成果产业化转化的全周期资金需求，破解社会资本“不愿投、不敢投、投不长”的痛点，把资本活水定向引入硬科技、卡脖子领域、未来产业，避免资本无序扎堆、同质化内卷，实现科创布局与资本配置同频共振。

　　2025年12月，国家发展改革委等部门印发的《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》指出，政府投资基金投向领域应当符合国家生产力布局宏观调控要求，符合《产业结构调整指导目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业，符合国有经济布局优化和结构调整指引的具体要求，符合国家级发展规划及国家级专项规划、区域规划要求，支持省级重点产业和特色产业发展，鼓励有关行业企业加快技术更新换代，推动产业提质升级。此外，多地“十五五”规划《纲要》也在容错免责、并购退出等方面加速补链。

　　张连起认为，依托政策性定位、超长期存续周期、专业化产业判断能力，引导基金打破市场化创投“逐短、逐热、逐快”的固有局限，填补早期硬科技、种子期初创企业的资本空白，构建“耐心资本”生态。同时，通过财政资金杠杆效应，撬动地方国资、产业资本、长期社会资金协同入局，形成多层级、全覆盖的科创资本配套体系，为重大工程落地提供持续、稳定、适配的资金支撑，真正实现“财政资金起引导、社会资本唱主角、国家战略见实效”。

　　在张连起看来，通过规范运作、长期导向、战略考核，引导整个创投行业回归服务实体经济、支持原始创新的本源，推动资本结构从短期套利向长期价值投资转型，为实现高水平科技自立自强筑牢资本根基，是“十五五”科创布局落地见效的关键制度支撑。

　　张连起说：“相较于地方引导基金与纯市场化创投，国家级创业投资引导基金兼具政策定力、长期耐心、专业统筹三大独特优势，是引导资本流向硬科技、培育科创企业的核心力量。”

　　在肯定引导基金这一关键制度支撑作用的同时，张连起坦言，当前制约其功能释放、最需突破的体制机制障碍，集中在五大核心堵点，且均属于深层次制度性问题。

　　具体来说，一是考核评价机制短期化与科创长周期不匹配。现有国资考核仍偏重年度收益、退出速度、账面盈利，与硬科技“十年磨一剑”的规律严重冲突，导致管理团队不敢投早、投小、投风险，政策目标容易被短期业绩绑架，长期主义难以落地。

　　二是政市权责边界不清，市场化运作受限。部分环节存在行政干预介入投资决策、项目遴选的问题，同时政策约束与市场化激励不兼容，既容易偏离投资规律，也难以充分激发专业管理机构的能动性，出现“一管就死、一放就偏”的困境。

　　三是风险分担与容错机制不健全。硬科技早期投资风险高、失败率高，而现有机制同股同权、风险同担，政府资金缺少劣后兜底、风险补偿安排，社会资本风险收益不对等，长期资金、保险、养老金等难以大规模进入早期科创领域。

　　四是退出渠道不通畅，资本循环受阻。过度依赖IPO单一路径，并购市场、股权流转、S基金交易等渠道不完善，国有份额转让流程繁琐、周期过长，资本“投得进、退不出”，无法形成可持续循环。

　　五是人才激励与约束机制不适配科创投资规律。薪酬体系对标市场化不足，长期激励、跟投机制不健全，同时追责严、容错松，专业人才“不愿担责、不敢拓新”，难以适配硬科技投资所需的专业判断力与长期担当精神。

　　针对上述障碍，张连起认为，核心是建立适配国家战略的长期制度体系：以长期战略考核替代短期盈利导向，厘清政市边界，健全风险共担，拓宽多元退出，完善市场化激励与容错免责，真正把政策性优势转化为服务科创强国的实效。